完善均衡性轉(zhuǎn)移支付體制 發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付的經(jīng)濟(jì)職能

1994年分稅制改革通過“財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下解”的非對(duì)稱收支分權(quán)治理格局，一定程度上推動(dòng)了中國經(jīng)濟(jì)的中高速增長。然而，伴隨著中國經(jīng)濟(jì)邁向高質(zhì)量發(fā)展階段，這一分權(quán)格局也帶來了地方政府財(cái)政收支不平衡的重要問題，進(jìn)一步影響地方政府治理水平提升。

轉(zhuǎn)移支付體制作為調(diào)節(jié)央地政府間財(cái)政關(guān)系、均衡地區(qū)間財(cái)力差異的重要手段，其均衡效應(yīng)的有效發(fā)揮始終備受各界關(guān)注?？茖W(xué)的財(cái)稅體制在國家治理體系中的基礎(chǔ)性和支柱性作用不斷凸顯。如何完善轉(zhuǎn)移支付體制、發(fā)揮均衡性轉(zhuǎn)移支付積極效應(yīng)，在規(guī)范地方政府收支行為的同時(shí)，助推經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，全面提升政府治理能力，顯得尤為重要。

發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付的經(jīng)濟(jì)職能

轉(zhuǎn)移支付作為均衡央地政府間財(cái)政關(guān)系的重要政策工具，中央政府可以通過改變轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)來影響地方政府收支行為，進(jìn)而影響經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)程。

首先，均衡性轉(zhuǎn)移支付比重的提升能夠有效緩解地區(qū)間基本公共服務(wù)差異，從而降低地區(qū)間發(fā)展的不平衡與不充分程度。地區(qū)間自然稟賦與政策環(huán)境的迥異是我國經(jīng)濟(jì)地區(qū)間發(fā)展不平衡、不充分的重要原因，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡、不充分又進(jìn)一步導(dǎo)致地方政府囿于無序的橫向競爭之中。均衡性轉(zhuǎn)移支付因其有較強(qiáng)的財(cái)力均等化效果，有助于縮小地區(qū)間公共服務(wù)差異，創(chuàng)造和諧發(fā)展的社會(huì)軟環(huán)境，引導(dǎo)地方政府轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，從為在橫向競爭中脫穎而出轉(zhuǎn)向更多地關(guān)注地方民生事業(yè)發(fā)展。

其次，均衡性轉(zhuǎn)移支付占比提升有利于規(guī)范地方政府收入行為，在規(guī)范約束其稅收征管行為的同時(shí)，抑制地方政府對(duì)土地財(cái)政和各類投融資平臺(tái)債務(wù)收入的依賴，從而降低債務(wù)管理成本和地方經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。一方面，自上而下的晉升考核機(jī)制帶來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力，促使地方政府主動(dòng)放松稅收努力，出臺(tái)各類稅收優(yōu)惠吸引資本流入，而這一行為嚴(yán)重阻礙了稅收法定的進(jìn)程。另一方面，非對(duì)稱收支分權(quán)體制下，地方政府往往處于較大收支缺口壓力之中，自有收入的嚴(yán)重不足導(dǎo)致其職能發(fā)揮受限。均衡性轉(zhuǎn)移支付占比的提升能通過緩解地方財(cái)政收支困境壓力，在降低地方政府對(duì)土地財(cái)政與債務(wù)融資依賴的同時(shí)，規(guī)范稅收征管加快推進(jìn)稅收法定，為實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展奠定制度基石。

最后，均衡性轉(zhuǎn)移支付占比的提升能抑制地方政府投資沖動(dòng)與優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，緩解其對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的過度競爭，從而降低地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過度干預(yù)。在“經(jīng)濟(jì)錦標(biāo)賽”和“晉升錦標(biāo)賽”的激勵(lì)下，地方政府?dāng)U大支出規(guī)模與過度偏向生產(chǎn)性支出，導(dǎo)致其不斷熱衷于建設(shè)周期短、投資回報(bào)高的經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域，而相對(duì)忽視民生性服務(wù)支出。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段進(jìn)入經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展階段，而堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展理念決定了公共支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化的根本方向與優(yōu)化思路。

伴隨政府宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的轉(zhuǎn)變與地方政府官員考核制度的不斷完善，均衡性轉(zhuǎn)移支付占比增加將會(huì)對(duì)地方政府優(yōu)化公共支出結(jié)構(gòu)產(chǎn)生正向激勵(lì)。與之同時(shí)，一般性轉(zhuǎn)移支付在資金使用上的完全自主性，能夠賦予地方政府發(fā)揮信息優(yōu)勢(shì)，合理安排支出結(jié)構(gòu)以最大限度地滿足轄區(qū)居民需求偏好，通過推動(dòng)公共支出結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化

第一，均衡性轉(zhuǎn)移支付比重始終較低。2018年一般性轉(zhuǎn)移支付占比為55.57%，經(jīng)過統(tǒng)計(jì)口徑調(diào)整后，2019年這一比重迅速攀升至89.93%。然而，因統(tǒng)計(jì)口徑調(diào)整帶來的數(shù)字上升并不能作為轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)優(yōu)化的佐證。與此同時(shí)，均衡性轉(zhuǎn)移支付占比從2018年的35.08%下降到2019年的21.02%，這一比重在《2020年中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付預(yù)算表》中進(jìn)一步下滑至20.49%。雖然均衡性轉(zhuǎn)移支付占比的持續(xù)下降在一定程度上歸因于統(tǒng)計(jì)口徑的調(diào)整，但仍然反映出轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)存在不合理之處。均衡性轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模的壓縮，在降低其對(duì)地方政府間財(cái)力差異均等化效果的同時(shí)，將助推地方政府為爭取專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和稅收返還而不斷異化自身收支行為。

第二，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付與稅收返還占比過高導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付體制均衡效應(yīng)受限。與均衡性轉(zhuǎn)移支付比重持續(xù)走低相對(duì)應(yīng)，2018年專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占比為32.90%，2019年及2020年預(yù)算經(jīng)過統(tǒng)計(jì)口徑調(diào)整后分別為10.17%和9.24%，但這一比重的下降很大程度是由于部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目調(diào)整到一般性轉(zhuǎn)移支付之中。同時(shí)，2018年稅收返還占比為11.53%，而在2019年并入一般性轉(zhuǎn)移支付后，財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，稅收返還及固定補(bǔ)助占比仍然維持在15.13%和13.56%。因此，實(shí)際上的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付與稅收返還加總占比仍然高于均衡性轉(zhuǎn)移支付，鑒于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付易導(dǎo)致地方政府過度支出與支出結(jié)構(gòu)失衡，以及稅收返還在地區(qū)間的“馬太效應(yīng)”，當(dāng)前我國轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)仍存在加重地方政府收支行為異化的負(fù)面效應(yīng)，一定程度上阻礙了均衡性轉(zhuǎn)移支付積極效應(yīng)的發(fā)揮。

第三，央地共同事權(quán)劃分進(jìn)程緩慢，地方政府過度依賴中央轉(zhuǎn)移支付資金。除均衡地區(qū)間公共服務(wù)水平差距外，轉(zhuǎn)移支付同樣作為調(diào)節(jié)央地政府間財(cái)政關(guān)系的重要手段而存在。央地政府間財(cái)政事權(quán)劃分進(jìn)程緩慢，在一定程度上導(dǎo)致公共品供給領(lǐng)域中不同層級(jí)政府始終存在越位或缺位現(xiàn)象。由此也導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付很難充分發(fā)揮其對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極引導(dǎo)與激勵(lì)效應(yīng)，反而促使地方政府對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金，尤其是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的長期依賴與過度競爭。過高規(guī)模的轉(zhuǎn)移支付資金如果未能伴隨其結(jié)構(gòu)的科學(xué)合理化，勢(shì)必不斷軟化地方政府預(yù)算約束，不利于實(shí)現(xiàn)政府治理能力與地方經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量的同步提升。

構(gòu)建科學(xué)轉(zhuǎn)移支付體系

首先，在明晰央地政府職能范圍的基礎(chǔ)上，合理提升均衡性轉(zhuǎn)移支付占比。轉(zhuǎn)移支付作為激勵(lì)地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的體制之基，理應(yīng)最大限度地發(fā)揮其對(duì)地方政府收支行為的規(guī)范引導(dǎo)作用。伴隨我國進(jìn)入全面深化改革的新時(shí)代，加快推進(jìn)央地共同事權(quán)的科學(xué)劃分，有利于明晰地方政府職責(zé)范圍，降低地方政府對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的過度依賴。在非對(duì)稱性收支分權(quán)體制下，地方政府始終囿于較大的支出責(zé)任與相對(duì)有限的財(cái)政收入的多重體制機(jī)制約束之中。轉(zhuǎn)移支付體制尤其是均衡性轉(zhuǎn)移支付，理應(yīng)成為破除地方政府這一發(fā)展困境的關(guān)鍵手段。通過科學(xué)設(shè)置轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，在合理提升均衡性轉(zhuǎn)移支付占比的同時(shí)，加快對(duì)央地共同財(cái)政事權(quán)的劃分，從根本上降低地方政府對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的過度依賴，主動(dòng)提升行政運(yùn)行效率，助推經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

其次，合理把控專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和稅收返還規(guī)模及資金使用用途。鑒于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和稅收返還存在加劇地方政府財(cái)政壓力與橫向差異的負(fù)面效應(yīng)，對(duì)其規(guī)模應(yīng)當(dāng)合理調(diào)整。當(dāng)前專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付與稅收返還仍是我國轉(zhuǎn)移支付體制的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府支出的導(dǎo)向作用，將更多的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付集中用于民生領(lǐng)域，進(jìn)而通過轉(zhuǎn)移支付的引導(dǎo)效應(yīng)優(yōu)化地方政府支出結(jié)構(gòu)。同時(shí)，考慮到稅收返還對(duì)地區(qū)間財(cái)力均等化的負(fù)面效應(yīng)，應(yīng)當(dāng)對(duì)稅收返還規(guī)則進(jìn)行調(diào)整，嘗試按照均衡性轉(zhuǎn)移支付的分配方式對(duì)稅收返還采用按照地區(qū)人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素進(jìn)行調(diào)整，降低其加劇地區(qū)間橫向差異的負(fù)面影響。

最后，注重地區(qū)差異，合理分配不同地區(qū)、不同類型轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和結(jié)構(gòu)。鑒于我國地區(qū)差異性大，不同地區(qū)地方政府的職能目標(biāo)排序迥然各異，因而轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)尤其是均衡性轉(zhuǎn)移支付資金的分配標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定務(wù)必不能“一刀切”。應(yīng)因地制宜，主動(dòng)匹配與對(duì)接地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，切實(shí)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量的全面提升。

(作者系安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院教授)

作者：儲(chǔ)德銀