一條熱線撬動了基層治理！北京這部“為民服務法”是這樣誕生的

新建成的大興區(qū)接訴即辦調(diào)度指揮中心內(nèi)，工作人員在進行數(shù)據(jù)分析。本報記者 武亦彬攝

從平谷區(qū)金海湖的“一聲哨響”至今，接訴即辦改革勢如破竹般推進。兩年多來，“一通電話”串聯(lián)起不同部門的行政資源，“一場改革”推動重心下移、條塊聯(lián)動，“一條熱線”撬動了基層治理，回答了“讓人民生活幸福是‘國之大者’”的深刻命題。

2020年10月，市委出臺意見，提出加快推進接訴即辦立法任務。市人大常委會主任會議通過立法立項，以法治力量護航改革攻堅邁出堅實一步。

這背后，是北京市對接訴即辦更深層次的思考：基層政府與職能部門的權(quán)責邊界亟待明晰，個體訴求與公眾利益需要平衡，考核制度與評價機制要變壓力為動力……

破解這些難題，亟待以法治力量推動改革繼續(xù)向前。

市委點題，人大主導，政府依托，各方參與，載滿民意的立法進程一再提速。

立法專班吹響法規(guī)起草“集結(jié)號”，倒排工期形成40余萬字立法資料；市政府啟動法規(guī)審查，對主要制度設(shè)計深入研究論證；萬名人大代表再下基層，市領(lǐng)導帶隊走進代表“家”“站”……廣開言路，數(shù)易其稿，群策群力。

今年9月24日，《北京市接訴即辦工作條例》表決通過，制度與法律完成銜接，“全過程人民民主”彰顯出巨大優(yōu)勢。

這是一部具有北京特點的“首都原創(chuàng)法”——沒有上位法支持，沒有經(jīng)驗可以借鑒，改革尚處在攻堅階段……“難度超出預期。”即使是經(jīng)驗豐富的專業(yè)立法工作者，也坦言其中不易。

這是一部以人民為中心的“為民服務法”——站穩(wěn)人民立場，既為了人民立法，更依靠人民立法，破題立項、解結(jié)突圍中，“為民服務”的概念不斷被強化。

這是一部固化實踐成果的“制度保障法”——以“制度力量”壯大“實踐力量”，將實踐中行之有效、群眾滿意的經(jīng)驗，上升為法規(guī)規(guī)定。全面接訴、首接負責、限時辦理、分類考評……立法固化改革經(jīng)驗的同時，也呼應了改革背后的深層邏輯——推動全員參與社會治理，從源頭化解矛盾，真正實現(xiàn)超大城市治理全過程中的“以人民為中心”。

這是一部鼓勵繼續(xù)探索的“深化改革法”——立法始終在“定”與“變”之間孜孜前行，不對基層實踐做細微的操作規(guī)定，為改革繼續(xù)深化留出空間。

在改革中推進立法，在立法中引領(lǐng)改革。接訴即辦進入法治化發(fā)展軌道，是“人民至上”立法原則和“首善擔當”執(zhí)政理念的生動體現(xiàn)。

把百姓放在心上，把民意融入法規(guī)，全過程人民民主的要義在首都北京落筆生花。

以民為重

站穩(wěn)“為民服務法”基本立場

接訴即辦改革的初衷是什么？

“過去，我們?yōu)槊褶k事主觀上考慮多，但有些群眾并未‘買賬’，原因就在于他們身邊的問題沒得到解決。”2019年，市委曾在主題教育集中學習研討時精準查找問題。

累積的民生問題呼吁一個解決機制，既能及時了解民生訴求，又能賦權(quán)基層解決的力量，統(tǒng)籌部門解決的能力，進而以訴求辦理驅(qū)動超大城市治理——以“為民服務”為核心的接訴即辦改革應運而生。

深化改革的任務舉措部署到哪里，立法工作就跟進到哪里。

2020年8月，市委深改委第十二次會議提出加快推動接訴即辦立法，固化改革創(chuàng)新實踐成果，保證重大改革于法有據(jù)。

立法的原則在最初就被明確——站穩(wěn)“為民服務”的基本立場，用完備的法治保障人民權(quán)益、增進民生福祉，奠定以“良法”引領(lǐng)“善治”的基石。

“過程中雖然有過很多爭論，但大家都有一個共識：接訴即辦改革以為民服務為原則，接訴即辦立法首先必須是一部為民服務法。”市人大社會建設(shè)委員會主任委員叢駱駱說:“只要方向明確，再艱難也要往前走。”

買的雞跑了要打12345，家里飛進蝙蝠也要打12345……立法過程中，市民來電是否要“全面接訴”曾引發(fā)討論。

記者跟隨立法專班走訪多個街道社區(qū)，現(xiàn)實壓力讓基層工作者有苦難言，也讓立法者陷入思考，“不合理”甚至“惡意”的訴求該如何規(guī)范？是否要設(shè)置處罰條款？更甚者，是否要為“全面接訴”設(shè)置準入門檻？

基層實踐帶來啟發(fā)。采訪過程中，記者聽到不少這樣的故事。

有的社區(qū)，為了疫情期間老樓如何封閉管理前前后后開了8次會，把大家關(guān)心的問題掰開了揉碎了討論，一開始“吵翻天”的居民最后全部滿意配合。

有的基層干部，以“不怕事”的耐心和“跑斷腿”的誠懇，終于讓“刺兒頭”變成了治理“好幫手”。

有的街道一把手，面對如何化解“找碴式”訴求的難題，歷經(jīng)反復煎熬，終于突破瓶頸，形成了社區(qū)黨員、志愿者、社會組織、居民代表等共同治理的良好局面。

……

讓最難說話的群眾滿意，讓年深日久的不滿宣泄，許多基層干部付出了常人難以想象的努力。

望京街道辦事處主任楊曉昇，用“精神崩潰”“不知疲憊”“心甘情愿”三個階段形容自己的心路歷程。“說不累是假的，但干著干著，心態(tài)變了觀念也變了，為群眾服務，其實就該像現(xiàn)在這么干。”

“訴求都是街坊們遇上的煩心事，有時候就是發(fā)發(fā)牢騷?；獯蠹业拿埽彩翘嵘覀兊姆漳芰?。”西潞街道蘇莊三里社區(qū)書記邵雪松總結(jié)心得。

這些感受，或許正是“讓人民生活幸福是‘國之大者’”的生動注腳，也是接訴即辦改革的初衷。

“接訴即辦不是簡單的行政管理或政務服務，我們要從社會治理成本的高度，考慮接訴即辦立法的原則。”叢駱駱說，只要群眾提出訴求，就一定有難辦的事。也許別人看來“不合理”，但對當事人來說，就是棘手的麻煩。“這是送上門的群眾工作，更是立法要守住的初心。”

市委的改革精神得到了人民群眾的認可和擁護，立法更要有底氣站穩(wěn)人民立場。最終，條例沒有用“不合理”“惡意”來定義市民訴求，而是要求以12345市民服務熱線為主渠道，提供全時段的訴求接收、查詢和反饋服務，對訴求人主體不設(shè)限制，不設(shè)“不予受理”的訴求。

當然，“全面接訴”不意味著沒有法治基礎(chǔ)。

對咨詢和求助、投訴、舉報、建議等不同類型的訴求分類處理，靶向施策；對復雜訴求，明確區(qū)政府督促檢查、投入保障、研究辦理、協(xié)調(diào)解決的職責；對超出承辦單位職責范圍的訴求，告知訴求人通過市場、社會等其他渠道解決；對違反法律法規(guī)、違背公序良俗的，進行勸導、教育，告知應當遵守的相關(guān)規(guī)定和違法行為的法律后果……為保證全面接訴后能高質(zhì)高效辦理，以科學、精準的常態(tài)化機制確保服務不會“曇花一現(xiàn)”，法規(guī)對分類處置、精準派單、協(xié)調(diào)辦理提出明確要求。

“以法治手段給群眾反映合理訴求增加一層保障，同時，也為減輕承辦單位的冗雜工作和心理壓力提供制度支持,讓基層工作人員消除后顧之憂，維護了基層工作者的合法權(quán)利。”市人大常委會法制辦法規(guī)三處處長王慶翔說。

“人民滿意”是衡量接訴即辦改革的價值準繩，也必然是判斷立法成效的最終標準。無論是明確“全面接訴”，還是強調(diào)“首接負責”，要求“限時必答”，再或是“向下賦權(quán)”，給予街道社區(qū)更多調(diào)集資源解決問題的權(quán)力，著眼點都是以制度力量保障“以民為重”落到實處，匯聚起解決老百姓急難愁盼問題的強大合力。

由民作主

找到全社會意愿的最大公約數(shù)

今年4月的一天，家住豐臺區(qū)安定東里的市民魏佳文起了個大早，特意換上正裝，仔細檢查準備好的發(fā)言材料，提前出發(fā)前往市人大常委會機關(guān)。

幾天前，魏佳文接到邀請，作為撥打過12345熱線的市民代表，參與由市人大社會建設(shè)委員會工作機構(gòu)組織的座談會，為接訴即辦立法出謀劃策。

辦理環(huán)節(jié)哪里還需要改進、愿意接聽回訪電話嗎、短期無法解決的問題能否接受協(xié)商調(diào)解……拿著早早送來的問題提綱，魏佳文把身邊的親戚朋友挨個問了一遍，帶著一厚沓筆記和寫滿了標注的法規(guī)草案前來，魏佳文仍然有些緊張，更感到責任重大，“12345要立法，是好事！我得把大家的心里話都說出來。”

一同受邀的40多位代表不限年齡職業(yè)，全部隨機選出，他們中有居民，也有社區(qū)工作者，有人對接訴即辦連連稱贊，也有人直言辦理水平還需提高。

“不能怕‘差評’。”市人大社會委工作機構(gòu)副主任郭淼說，“一定要聽聽群眾對哪里不滿意。這是座談的初衷，也是開門立法的出發(fā)點。”

接訴即辦與每位市民群眾切身相關(guān)，大家對此體會最深，也最有發(fā)言權(quán)。從厘清訴求范圍到加強個人信息保護，從明確各辦理單位責任到細化回訪考核標準……三個多小時的座談會，工作人員的筆記本寫了滿滿十幾頁，“市民打心眼兒里的認同讓我們充滿信心，大家對法規(guī)草案的主要內(nèi)容達成了高度共識，征集到的意見與立法建議高度契合。”

踐行全過程人民民主，需要法律程序與民意基礎(chǔ)兼顧，需要立法機關(guān)認真把關(guān)、充分討論，更需要打開大門，拓展民主渠道，讓人民群眾對立法工作全過程、各環(huán)節(jié)“沉浸式”參與，實現(xiàn)立法為民作主，更由民作主。

起草階段，立法專班帶著條例草案趕赴16區(qū)，征求有關(guān)部門、街鄉(xiāng)鎮(zhèn)、企事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會等120余家單位意見，草案文本同步網(wǎng)絡(luò)公開，第一時間“直達”基層和群眾。

一審前，市人大社會委工作機構(gòu)深入市民熱線服務中心蹲點調(diào)研，親自擔任“接線員”，精準打磨各相關(guān)主體在派單、回訪、考核等環(huán)節(jié)的職責任務。

二審前，全市11000余名人大代表，以340個代表之家、2938個代表聯(lián)絡(luò)站及社區(qū)、村鎮(zhèn)為依托，與6.7萬名市民群眾“面對面”，門戶網(wǎng)站、新聞媒體增設(shè)反饋渠道，7500余條建議再為立法“支招”。

三審前，市委統(tǒng)一部署，市領(lǐng)導以代表身份帶隊相繼深入各區(qū)，在基層立法聯(lián)系點里再次與市民群眾坐在一起，征求意見的同時，更凝聚起強大的民意共識。

來自人民群眾的“金點子”，成為立法為民的“金鑰匙”。

昌平區(qū)龍澤苑社區(qū)書記伊然把條例草案做成PPT，帶著街坊們一條一條研究；海淀區(qū)人大常委會把代表們走訪基層聽到的建議匯集成冊送至市人大代表案頭，希望“厚重”的民意能被充分表達……

“幾乎每天都有新的意見匯總來。”市人大常委會法制辦主任王榮梅說。接收、梳理幾萬條意見，工作量巨大，但認真對待每一條意見，既是立法精神的體現(xiàn)，也是保證立法質(zhì)量的必由之路。“意見吸納得更充分一些，情況就能考慮得更周全一些。”

立法過程始終保持與民意的良性互動，社會關(guān)切的問題在立法中得到充分體現(xiàn)，無法采納的建議，也逐一解釋原因，法規(guī)草案在爭論和反復審議之中不斷打磨完善。

居民提出，優(yōu)化精準派單流程提高辦理效率。

——法規(guī)要求，對權(quán)責明確管轄清晰的，直接派；無法直接鎖定承辦單位的，由區(qū)政府組織相關(guān)單位協(xié)調(diào)辦理；疑難復雜訴求可提前進行會商；承辦單位可以對派單提出異議。

承辦單位呼吁，發(fā)揮科技優(yōu)勢形成街道層級的城市大腦。

——法規(guī)要求，對訴求辦理情況的數(shù)據(jù)進行全口徑匯總，利用大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等科技手段，開展數(shù)據(jù)動態(tài)監(jiān)測。

政協(xié)委員立法協(xié)商，希望對接線員定期培訓。

——法規(guī)要求，采取分級分類培訓、工作指導交流、經(jīng)驗總結(jié)推廣等措施，提升各有關(guān)單位工作人員的政治、法律、業(yè)務素質(zhì)和工作能力。

代表們呼吁，考核評價標準應該更人性化。

——法規(guī)要求，督促與激勵相結(jié)合，覆蓋接收、派單、辦理、主動治理等全流程，分級分類考評，對“吹哨”街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)和“報到”部門進行雙考核。

……

集萬民之智，納百家之言，民主的智慧在立法進程中持續(xù)“閃光”，為高質(zhì)量的立法打下堅實基礎(chǔ)。

東花市街道干部李海濤在廣渠門外南里社區(qū)與同事一起商討當周接訴即辦案件的處理情況。 本報記者 和冠欣攝

民事民決

以法治形式推動矛盾化解在基層

10萬余戶居民拿到了“大紅本”，1萬余名勞動者拿回了1.34億元欠薪，473個老舊小區(qū)列入年度改造計劃……今年上半年，“每月至少主動解決一個共性民生難題”，賦予了接訴即辦新的內(nèi)涵。

改革不斷向前，為民服務并沒有停留在個案的解決上，而是持續(xù)從“有一辦一、舉一反三”向“主動治理、未訴先辦”深化。

不同時段什么問題容易高頻出現(xiàn)？哪個辦事環(huán)節(jié)百姓怨言最大？哪些區(qū)域還存在治理隱患？……千千萬萬的個體訴求匯聚到12345熱線平臺，精準的大數(shù)據(jù)分析將其納入整個城市治理的閉環(huán)，尚處于“微瀾之間”的矛盾短板浮出水面，為政府部門靶向治理、主動治理、源頭治理，提供了科學依據(jù)。

政府不是萬能的，要想從容不迫地邁出治理步伐，必須要洞察各類問題的源頭所在。也只有實現(xiàn)了源頭治理，才能事半功倍地維系良好的城市運行秩序。

“‘主動治理’是接訴即辦改革的方向。”郭淼說，“群眾提出訴求的過程，就是在參與城市治理。”

立法引領(lǐng)改革，回應關(guān)切。條例草案二審時，專設(shè)“主動治理”一章。

為群眾解難題，單靠街鎮(zhèn)社區(qū)使勁兒，往往心有余而力不足怎么辦？“每月一題”的12類主題、27個問題明確了12個主責單位和50余個配合單位，每個單位都有“一方案三清單”，消除責任盲區(qū)，各單位不能再“踢皮球”。

固化改革經(jīng)驗，法規(guī)要求，對持續(xù)時間長、解決難度大的訴求開展專題研究，明確主責單位，市、區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）三級協(xié)同聯(lián)動，形成條塊結(jié)合、上下協(xié)同的工作合力，集中力量推動問題解決。

既要依托市民訴求“見之于未萌”，更要依靠群眾力量共同“治之于未亂”，才能真正實現(xiàn)“小事不出社區(qū)，大事不出街鄉(xiāng)，難事條塊一起辦”的格局。

“別小看好像是在制造‘麻煩’的居民。”高碑店原甘露園南里二社區(qū)書記李秀芬悟出一個理兒：“問題來了是好事。過去我們想跟居民聯(lián)系，人家未必有時間。現(xiàn)在居民主動‘找上門’，為我們發(fā)動居民自我服務、自我管理、推動自治提供了契機。”

兩年多來，成千上萬的市民通過這條滾燙的熱線，見證、推動、并參與了身邊這座城市的治理和建設(shè)。從過去“事不關(guān)己”，到現(xiàn)在事事關(guān)心，廣大市民更加主動地參與到城市公共事務之中，也共享著環(huán)境改善帶來的諸多便利。

“小院議事廳”里議一議，哪個樓門口都不想擺垃圾桶站的問題迎刃而解；“居民智囊團”出個主意，社區(qū)閑置空地變成休閑健身好去處；“睦鄰坊”號召大家走家串戶，老樓加裝電梯終于拍了板……

推動源頭治理，法規(guī)向前一步，要求街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)揮民主協(xié)商和網(wǎng)格管理作用，居委會、村委會履行基層自治職能，發(fā)揮社區(qū)議事會議、業(yè)主委員會、物業(yè)管理委員會等的作用，及時了解、反映市民需求，組織其參與社區(qū)治理。

以接訴即辦為橋梁，市民群眾不再局限于僅是問題的“投訴者”，更成為問題解決的“推動者”，不再是單向的“被管理”，更成為參與治理的“主人翁”，城市治理的“民主性”日益凸顯，首都治理體系和治理能力現(xiàn)代化邁出堅實步伐。